Autorem wpisu jest r.pr. Krzysztof Brysiewicz
Niniejszym wpisem chciałbym zwrócić uwagę na kilka kluczowych zagadnień dla realizowania projektów przy udziale unijnego dofinansowania – aktualnych również w nowej perspektywie finansowej 2014-2020. Beneficjenci środków unijnych doskonale zdają sobie sprawę jak trudnym zadaniem jest prawidłowe zrealizowanie projektu, na który pozyskali dofinansowanie. Droga do wykorzystania pełnej refundacji środków jest wyboista i wymaga nie tylko skrupulatnego dokumentowania wydatków i ponoszenia ich zgodnie ze szczegółowo określonymi zasadami, z których najważniejszymi są konkurencyjność i jawność, ale również realizacji wszystkich celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie.
Jednakże, wobec dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości gospodarczej nierzadko zdarza się tak, że pierwotne założenia, którymi wnioskodawca kierował się przygotowując wniosek o dofinansowanie (chociażby odnoszące się do przewidywanego popytu, czy poziomu konkurencji) ulegają znaczącej zmianie, powodując, że założone wcześniej cele stają się niemożliwe do zrealizowania. Często zdarza się też tak, że już sama procedura oceny wniosku powoduje, że np. rozpoczęcie projektu opóźnia się znacząco w stosunku do harmonogramu założonego we wniosku, powodując że pierwotne założenia projektu ulegają zmianie zanim jeszcze rozpoczęto jego realizację. W takiej sytuacji pojawia się pytanie co może i czy cokolwiek może zrobić beneficjent aby zapobiec utracie części lub całości oczekiwanego dofinansowania.
Wbrew pozorom beneficjent nie jest w takiej sytuacji pozbawiony możliwości działania. Istotne jest jednak, aby w pierwszym rzędzie pamiętał o rzetelnym informowaniu instytucji z którą zawarł umowę o zmieniających się okolicznościach realizacji projektu, ich wpływie na wskaźniki projektu, a także o przyczynach tych zmian. Prawidłowa polityka informacyjna jest jak profilaktyka może bowiem zapobiec utracie dofinansowania, zanim jeszcze właściwa instytucja podejmie w tym kierunku jakiekolwiek działania.
Ochrona interesów beneficjenta jest przy tym daleko szersza niż wynikałoby to z lektury umowy o dofinansowanie, której konstrukcja jest niezwykle obszerna gdy idzie o obowiązki beneficjenta i bardzo lakoniczna gdy idzie o jego prawa. Zwracają na to uwagę sądy powszechne i Sąd Najwyższy, które od początku naszego członkostwa w Unii Europejskiej, pomimo zastrzeżenia co do zasady, że większość spraw obejmujących unijne dofinansowanie jest rozstrzygana w drodze postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego miały już okazję wielokrotnie wypowiadać się na temat realizacji projektów z wkładem unijnym.
Współodpowiedzialność za projekt właściwej instytucji
Przede wszystkim warto zwrócić uwagę na pojawiający się w orzecznictwie sądów powszechnych pogląd odnoszący się do współodpowiedzialności instytucji – strony umowy za realizację projektu. Tzw. obowiązek lojalności kontraktowej
[1] spoczywający na podmiocie udzielającym dofinansowania (wynikający z art. 354 § 2 Kodeksu cywilnego) przy jednoczesnym traktowaniu go jako specjalisty w zakresie funduszy (art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego) powoduje, że na instytucji ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania beneficjenta o warunkach udzielenia dofinansowania. Odnieść to należy w szczególności do ewentualnych zmian w interpretacjach dotyczących kwalifikowalności poszczególnych wydatków czy sposobów ich ponoszenia, które mogłyby pojawić się w toku realizacji umowy.
Co więcej zwraca się również uwagę, że także afirmowanie określonych zmian przez instytucję czy bierność instytucji w sytuacji, w której została ona wyczerpująco poinformowana o określonych okolicznościach mających wpływ na realizację projektu może odegrać istotną rolę gdy idzie o rozkład odpowiedzialności za nienależytą realizację umowy o dofinansowanie. Przykładowo, skoro instytucja zatwierdziła określone zmiany przedmiotowe w projekcie np. w zakresie katalogu wydatków, to nie może później żądań pomniejszenia dofinansowania, wskazując, że katalog ten został wadliwie zmieniony. Podobnie brak wypowiedzi w rozsądnym terminie w przedmiocie zmian podmiotowych beneficjenta, o których instytucja została wyczerpująco poinformowana nie może powodować utraty dofinansowania, w przypadku jednoczesnego osiągnięcia celu głównego umowy. W takich sytuacjach przyjąć należy, że właściwa instytucja współprzyczyniła się do naruszenia określonych zasad, które stanowią podstawę do orzeczenia utraty dofinansowania.
Nieosiągnięcie celów projektu – czy zawsze powoduje utratę dofinansowania?
Naruszenie określonych obowiązków umownych przez strony umowy o dofinansowanie kwalifikowane jest w świetle art. 471 Kodeksu cywilnego odpowiednio jako niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania[2]. Należy przy tym pamiętać, że obowiązki beneficjenta określa nie tylko sama treść umowy, która ma charakter ustandaryzowany i oparty w zdecydowanej większości na wzorcu umownym przygotowanym przez daną instytucję, ale również, a nawet przede wszystkim załączniki do umowy, w tym wniosek o dofinansowanie określający zakładane cele projektu i termin ich realizacji oraz harmonogram rzeczowo-finansowy, określający plan wydatków projektu. Brak osiągnięcia newralgicznych celów projektu istotnych również z punktu widzenia programu operacyjnego lub osiągnięcie ich niewielkiej części, uznać należałoby za nienależyte wykonanie zobowiązania.
Z reguły w projektach unijnych zakłada się osiągniecie określonych wskaźników produktu (np. zakup określonych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych niezbędnych do realizacji projektu), a także wskaźników rezultatu (uzyskanie określonej ilości klientów, wybudowanie określonej infrastruktury, osiągnięcie określonej liczby uczestników szkolenia). Wskaźniki takie mogą mieć charakter obligatoryjny i fakultatywny. Wskaźniki obligatoryjne to te, które są niezbędne dla realizacji osiągnięcia celów danego programu operacyjnego, azatem są to nie tylko cele danego jednostkowego projektu, ale również i cele publiczne[3].
Oczywiście beneficjent ma obowiązek osiągnąć wszystkie założone przez siebie w projekcie cele. Inna jest jednak niewątpliwie ranga nieosiągnięcia celów obligatoryjnych, a inna celów pobocznych, fakultatywnych. Przy ocenie osiągnięcia celów projektu nie sposób również abstrahować od przyczyn ich nieosiągnięcia. Jeżeli beneficjent prawidłowo wykonywał umowę, a niemożliwość osiągnięcia celów projektu była spowodowana czynnikami obiektywnymi, niezależnymi od niego, na które nie miał wpływu, to nie można w takim wypadku mówić o nienależytym wykonaniu zobowiązania z jego strony. Przesłanki egzoneracyjne, wyłączające odpowiedzialność beneficjenta to w szczególnościsiła wyższa, na którą wskazuje się w treści umów. Jednocześnie jednak siła wyższa nie jest jedyną przesłanką z kategorii obiektywnych, która może zwolnić beneficjenta z odpowiedzialności [4]. Taką przesłanką pozostaje również brak współdziałania właściwej instytucji w realizacji umowy. Odmiennie natomiast, w mojej ocenie, powinna kształtować się odpowiedzialność za brak osiągnięcia pozostałych. Również brak osiągnięcia innych wskaźników projektu niż obligatoryjne tj. wskaźników produktu i wskaźników fakultatywnych rezultatu lub osiągnięcie jedynie w części, co do zasady, nie powinny rzutować na ocenę prawidłowości wykonania umowy. Wskaźniki te mają bowiem w założeniu przyczyniać się do osiągnięcia głównych celów projektu. Innymi słowy, jeżeli np. w projekcie budowy systemu informatycznego B2B ktoś zakupił mniej komputerów niż zakładał, osiągając jednocześnie planowany wskaźnik rezultatu ilości przedsiębiorców współpracujących, to brak osiągnięcia wskaźnika produktu nie może powodować pomniejszenia należnego dofinansowania[5].
Nadużycie prawa podmiotowego przez instytucję
Istotnym dla beneficjentów stanowiskiem sądów powszechnych jest dopuszczalność oceny pewnych zachowań instytucji udzielającej dofinansowania w kategoriach nadużycia prawa podmiotowego w rozumieniu art. 5 Kodeksu cywilnego i wynikająca z takiego stanowiska odmowa udzielania ochrony prawnej roszczeniom instytucji.
Przepis art. 5 Kodeksu cywilnego jak pokazuje orzecznictwo sądów powszechnych ma bardzo istotną rolę w wyrównywaniu umownych dysproporcji wynikających z umowy o dofinansowanie. Jako nadużycie prawa podmiotowego traktowane są przez sądy te wszystkie zachowania gdy instytucja nie informuje beneficjenta w sposób dostateczny o warunkach udzielonego dofinansowania, lub też potwierdza prawidłowość określonego sposobu realizacji projektu a następnie odstępuje od swojego wcześniejszego stanowiska.
Uwzględniając fakt, że powszechną praktyką jest bierność instytucji udzielających dofinansowania – nieudzielanie odpowiedzi na pytania beneficjentów podnoszone w toku realizacji umowy, udzielanie odpowiedzi nieprecyzyjnych i lakonicznych, bądź też, w skrajnych wypadkach, odstępowanie od wcześniej zajętego stanowiska może powodować, ze podniesienie następnie zarzutu naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego przy dochodzeniu przez nią roszczeń wynikających z umowy o dofinansowanie (np. zwrotu dofinansowania) będzie wobec takiej instytucji skuteczne.
Podsumowanie
Przywołane wyżej przykłady orzeczeń zapadłych w sprawach dotyczących projektów z unijnym dofinansowaniem wyraźnie potwierdzają, że beneficjent pozyskujący dofinansowanie nie jest pozbawiony uprawnień w toku realizacji projektu. Istotne jest przy tym aby w sposób należyty i wyczerpujący informować drugą stronę umowy o wszelkich zmianach, które mogą mieć wpływ na realizację projektu. W ten sposób nie tylko zmniejszamy ryzyko związane z utratą dofinansowania, ale czynimy również instytucję współodpowiedzialną za prawidłową realizację projektu. Omówioną w niniejszym wpisie tematykę rozwijam szerzej w artykule opublikowanym niedawno na łamach Monitora Prawniczego.
[1] Por. wyrok SA w Warszawie z 5.11.2012 r. sygn. aktI ACa 436/12, gdzie zwraca się uwagę, że publiczny charakter środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie oznacza, że stron umowy o dofinansowanie nie obowiązują reguły tzw. słuszności kontraktowej. Obie strony umowy mają prawo oczekiwać od swojego kontrahenta lojalnego zachowania, zwłaszcza jeżeli kontrahentem tym jest jednostka administracji publicznej, wyspecjalizowana w zakresie wykorzystywania funduszy unijnych. Pozwany działał w zaufaniu do zachowania powoda, który nie reagując na otrzymaną informację o likwidacji (…), utwierdził pozwanego w przekonaniu o prawidłowości jego działania”.
[2] Wyrok SA w Warszawie z 24.10.2013 r., VI ACa 281/13,Legalis.
[3] Zgodnie ze stanowiskiem NSA,„(…) najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie, przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu np. rozwoju danej dziedziny, jej innowacyjności, polepszenia struktury produkcji, zwiększenia konkurencyjności lub umożliwi szerszy dostęp do usług danego rodzaju, itp. (…) Istotne jest bowiem nie samo przyznanie wsparcia, a osiągnięcie w jego wyniku określonego celu i przede wszystkim zrealizowanie projektu. Wsparcie finansowe nie jest bowiem celem samym w sobie, a środkiem do realizacji danej polityki” (wyrok NSA z 30.8.2011 r., II GSK 1660/11, Legalis).
[4] Por. wyrok SN z 21.3.2013 r.(II CSK 241/12, Legalis) „katalog przyczyn wymienionych w art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 814/2004 ustanawiającego szczególne zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i GwarancjiRolnej (EFOGR) jako siła wyższa nie wyczerpuje wszystkich przyczyn usprawiedliwiających zwolnienie od obowiązku zwrotu w całości lub w części otrzymanego świadczenia, gdyż mogą wystąpić jeszcze inne, niewymienione w nim okoliczności, które także mogą uzasadniać zwolnienie od tego obowiązku. Rzecz jasna, muszą to być okoliczności wyjątkowe, zbliżone w swojej istocie do kategorii wymienionych we wspomnianym katalogu, a więc takie, których, pomimo podjętych przez zobowiązanego starań, nie dało się przezwyciężyć”.
[5] Podobne stanowisko zdaje się zajmować SN w wyroku z 24.4.2013 r.(IV CSK 621/12, Legalis) gdzie wskazuje m.in., że „Sąd Apelacyjny był uprawniony, rozsądnie rzecz oceniając, uznać, że nieznaczne naruszenie jednego z obowiązków umownych nie stanęło na przeszkodzie prawidłowemu zrealizowaniu celu uzyskanej pomocy, czyli modernizacji gospodarstwa rolnego przez młodego rolnika, >>wzbogaconego<< o uzyskane kwalifikacje. Koniecznym elementem oceny sytuacji jest jednocześnie przewidywalny skutek wyegzekwowania uprawnienia przez Agencję, polegający na zaprzepaszczeniu celu całego przedsięwzięcia, zarówno w aspekcie indywidualnym (pozwanego, jako młodego rolnika prowadzącego gospodarstwo), jak i ogólnym – realizacji programu sprzyjającego wsparciu i rozwojowi obszarów wiejskich”. Por. również wyrok SA w Gdańsku z 9.10.2012 r. (V ACa 704/12, „Przegląd Orzecznictwa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku” Nr 1/2013, poz. 6), co do rozróżnienia na cele główne i cele poboczne, a także wyrok SA w Katowicach z 8.5.2013 r., I ACa 216/13, dostępny na: www.orzeczenia.ms.gov.pl.
