Po sprawnie przeprowadzonym procesie legislacyjnym, projekt ustawy wdrażającej unijną dyrektywę w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii[1] otrzymał prezydencki podpis i oczekuje na wejście w życie. 25 września 2024 r. zacznie obowiązywać znaczna część przepisów[2] długo wyczekiwanej ustawy o ochronie sygnalistów[3].
Podstawowe pojęcia
W świetle przepisów ustawy o ochronie sygnalistów, sygnalistą jest: osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą.
W szczególności, za sygnalistów można uznać: (i) pracowników; (ii) pracowników tymczasowych; (iii) osoby świadczące pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umów cywilnoprawnych; (iv) przedsiębiorców; (v) prokurentów; (vi) akcjonariuszy lub wspólników; (vii) członków organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; (viii) osoby świadczące pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy; (ix) stażystów; (x) wolontariuszy; (xi) praktykantów; (xii) funkcjonariuszy w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy[4]; (xiii) żołnierzy w rozumieniu ustawy o obronie Ojczyzny[5].
Za naruszenie prawa, które może być przedmiotem zgłoszenia, rozumie się natomiast działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące: (i) korupcji; (ii) zamówień publicznych; (iii) usług, produktów i rynków finansowych; (iv) przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; (v) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami; (vi) bezpieczeństwa transportu; (vii) ochrony środowiska; (viii) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego; (ix) bezpieczeństwa żywności i pasz; (x) zdrowia i dobrostanu zwierząt; (xi) zdrowia publicznego; (xii) ochrony konsumentów; (xiii) ochrony prywatności i danych osobowych; (xiv) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych; (xv) interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej; (xvi) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych; (xvii) konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi powyżej.
Ochrona sygnalistów
Wobec sygnalisty nie można podejmować działań odwetowych ani prób lub gróźb zastosowania takich działań. Przez takie działania rozumie się, w szczególności: (i) odmowę nawiązania stosunku pracy; (ii) wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy; (iii) niezawarcie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas nieokreślony po rozwiązaniu umowy o pracę na okres próbny, niezawarcie kolejnej umowy o pracę na czas określony lub niezawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony po rozwiązaniu umowy o pracę na czas określony – w przypadku gdy sygnalista miał uzasadnione oczekiwanie, że zostanie z nim zawarta taka umowa; (iv) obniżenie wysokości wynagrodzenia za pracę; (v) wstrzymanie awansu albo pominięcie przy awansowaniu; (vi) pominięcie przy przyznawaniu innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą lub obniżenie wysokości tych świadczeń; (vii) przeniesienie na niższe stanowisko pracy; (viii) zawieszenie w wykonywaniu obowiązków pracowniczych lub służbowych; (ix) przekazanie innemu pracownikowi dotychczasowych obowiązków sygnalisty; (x) niekorzystna zmiana miejsca wykonywania pracy lub rozkładu czasu pracy; (xi) negatywna ocena wyników pracy lub negatywna opinia o pracy; (xii) nałożenie lub zastosowanie środka dyscyplinarnego, w tym kary finansowej, lub środka o podobnym charakterze; (xiii) przymus, zastraszanie lub wykluczenie; (xiv) mobbing; (xv) dyskryminacja; (xvi) niekorzystne lub niesprawiedliwe traktowanie; (xvii) wstrzymanie udziału lub pominięcie przy typowaniu do udziału w szkoleniach podnoszących kwalifikacje zawodowe; (xviii) nieuzasadnione skierowanie na badania lekarskie, w tym badania psychiatryczne, chyba że przepisy odrębne przewidują możliwość skierowania pracownika na takie badania; (xix) działania zmierzające do utrudnienia znalezienia w przyszłości pracy w danym sektorze lub w danej branży na podstawie nieformalnego lub formalnego porozumienia sektorowego lub branżowego; (xx) spowodowanie straty finansowej, w tym gospodarczej, lub utraty dochodu; (xxi) wyrządzenie innej szkody niematerialnej, w tym naruszeniu dóbr osobistych, w szczególności dobrego imienia sygnalisty.
Sygnalista korzysta z przewidzianych dla niego ustawą praw od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, pod warunkiem, że miał uzasadnione podstawy sądzić, że zgłaszana informacja jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa.
Trzy procedury dla sygnalistów
Sygnalista będzie mógł zgłosić naruszenie prawa poprzez jeden z trzech rodzajów zgłoszeń:
- zgłoszenie wewnętrzne, czyli przekazanie informacji o naruszeniu prawa podmiotowi prawnemu;
- zgłoszenie zewnętrzne, czyli przekazanie informacji o naruszeniu prawa Rzecznikowi Praw Obywatelskich albo organowi publicznemu;
- ujawnienie publiczne, czyli podanie informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej.
Do wprowadzenia procedur zgłoszeń wewnętrznych zobowiązane są podmioty prawne, na rzecz których według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób. Z wprowadzenia procedur zgłoszeń wewnętrznych zwolnione są ponadto jednostki organizacyjne gmin i powiatów liczących mniej niż 10 000 mieszkańców.
Zgłoszenia wewnętrznego będzie można dokonać pisemnie – w postaci papierowej lub elektronicznej oraz ustnie – telefonicznie lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.
Podmiot zobowiązany do wprowadzenia regulacji zgłoszeń wewnętrznych będzie obowiązany m.in. do:
- prowadzenia rejestru zgłoszeń wewnętrznych;
- pełnienia funkcji administratora danych osobowych zgromadzonych w rejestrze zgłoszeń wewnętrznych;
- zapewnienia poufności tożsamości sygnalisty;
- ustalenia sposobu postępowania ze zgłoszeniami anonimowymi.
Sygnalista będzie mógł również dokonać zgłoszenia zewnętrznego do Rzecznika Praw Obywatelskich albo innego organu publicznego. Do dokonania takiego zgłoszenia nie będzie wymagane wcześniejsze dokonanie zgłoszenia wewnętrznego.
Przepisy o dokonywaniu przez sygnalistów zgłoszeń zewnętrznych wchodzą w życie od dnia 25.12.2024 r., a do opracowania procedury z nimi związanej obowiązany jest Rzecznik Praw Obywatelskich.
Ujawnienia publicznego sygnalista będzie mógł dokonać w dwóch przypadkach:
- gdy dokona zgłoszenia wewnętrznego, a następnie zgłoszenia zewnętrznego, a podmiot prawny, a następnie organ publiczny nie podejmą żadnych działań następczych w związku ze zgłoszeniem ani nie przekażą sygnaliście informacji zwrotnej;
- gdy dokona od razu zgłoszenia zewnętrznego, a organ publiczny nie podejmie żadnych odpowiednich działań następczych ani nie przekaże sygnaliście informacji zwrotnej.
Przepisy karne
W treści ustawy o ochronie sygnalistów zdecydowano się także na umieszczenie przepisów karnych. Omawiana ustawa wprowadza pięć nowych rodzajów czynów zabronionych – cztery przestępstwa i jedno wykroczenie.
- Uniemożliwianie lub utrudnianie dokonania zgłoszenia
Pierwszym z przestępstw stypizowanych w rozdziale 6 ustawy o ochronie sygnalistów (art. 54 ust. 1) jest uniemożliwianie lub istotne utrudnianie innej osobie dokonania zgłoszenia. Przestępstwo to jest przestępstwem umyślnym, które może zostać popełnione jedynie w zamiarze bezpośrednim, ukierunkowanym na chęć wpływu na potencjalnego sygnalistę. Omawiane przestępstwo jest zagrożone karą grzywny, karą ograniczenia wolności oraz karą pozbawienia wolności do roku.
W art. 54 ust. 2 stypizowano z kolei typ kwalifikowany omawianego przestępstwa. Znamieniem kwalifikującym jest popełnienie zachowań wskazanych w ust. 1 przy zastosowaniu przemocy, groźby bezprawnej lub podstępu. Typ kwalifikowany omawianego przestępstwa jest zagrożony wyłącznie karą pozbawienia wolności do lat 3.
- Podejmowanie działań odwetowych
Podejmowanie działań odwetowych[6] (art. 55 ust. 1) jest przestępstwem, za którego dokonanie ustawa o ochronie sygnalistów przewiduje zagrożenie ustawowe w postaci grzywny, kary ograniczenia wolności oraz kary pozbawienia wolności do lat 2.
Osobami chronionymi na mocy omawianego przepisu są nie tylko sygnaliści, ale także osoby pomagające w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązane z sygnalistą.
W przypadku tego przestępstwa, ustawodawca również zdecydował się na dodanie typu kwalifikowanego w ustępie 2, polegającego na działanie przez sprawcę w uporczywy sposób. Typ kwalifikowany omawianego przestępstwa jest zagrożony wyłącznie karą pozbawienia wolności do lat 3.
- Ujawnienie tożsamości sygnalisty
Kolejnym przestępstwem stypizowanym w treści ustawy o ochronie sygnalistów (art. 56) jest ujawnienie tożsamości sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą. Sprawca tego przestępstwa podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.
- Dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego pomimo wiedzy o braku naruszenia prawa
W treści art. 57 ustawy o ochronie sygnalistów zdecydowano się także na regulację mającą na celu zapobieżenie instrumentalnemu korzystaniu z przepisów ustawy. Osoba dokonująca zgłoszenia (wewnętrznego i zewnętrznego) lub ujawnienia publicznego wiedząc, że do naruszenia prawa nie doszło, podlegać będzie karze grzywny, karze ograniczenia wolności albo karze pozbawienia wolności do lat 2.
- Naruszenie obowiązku ustanowienia procedury zgłoszeń wewnętrznych
Jedynym wykroczeniem uregulowanym w treści ustawy o ochronie sygnalistów jest nieustanowienie wymogów dotyczących procedur wewnętrznych wynikających z ustawy lub ustanowienie ich z istotnym naruszeniem. Sprawcą przestępstwa może być jedynie osoba odpowiedzialna za ustanowienie procedur zgłoszeń wewnętrznych mających na celu ochronę sygnalistów. Sprawca tego wykroczenia podlega karze grzywny.
Narastające wątpliwości pomimo upływu czasu
Pomimo zbliżającego się terminu wejścia w życie regulacji ustawy o ochronie sygnalistów, przepisy omawianej ustawy nadal budzą wiele wątpliwości. W wyjaśnieniu tych wątpliwości nie pomogło z pewnością stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym podmioty prawne są zobowiązane do wprowadzenia regulacji dotyczących zgłoszeń wewnętrznych od początku 2025 r. (pomimo, że zgodnie z brzmieniem ustawy przepisy te wchodzą w życie od dnia 25.09.2024 r.).
Według Ministerstwa, interpretacja ta ma wynikać z brzmienia art. 23 Ustawy, zgodnie z którym obowiązek wdrożenia procedur dotyczących zgłoszeń wewnętrznych spoczywa na podmiotach prawnych, na rzecz których według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób. Interpretacja ta stoi jednak w oczywistej sprzeczności z przepisami konstytuującymi vacatio legis ustawy o ochronie sygnalistów, dlatego przedsiębiorcy chcący w pełni zabezpieczyć się przed potencjalnymi negatywnymi skutkami wdrożenia omawianych przepisów, powinni wdrożyć ciążące na nich obowiązki z dniem 25.09.2024 r.
Ponadto, mając na uwadze stopień ochrony przyznawanej sygnalistom na mocy przepisów omawianej Ustawy, łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której gwarancje przewidziane dla sygnalistów mogą być nadużywane. Art. 57 Ustawy penalizuje, co prawda, dokonywanie zgłoszeń lub ujawnień publicznych będąc świadomym, że do naruszenia prawa nie doszło. Jednakże, Ustawa o ochronie sygnalistów zdaje się nie oferować rozwiązań w zakresie zgłaszania lub ujawniania naruszeń, których dokonał sam sygnalista wspólnie z innymi osobami, a decyzję o ich zgłoszeniu lub ujawnieniu podjął w celu skorzystania z ochrony, która uniemożliwi pracodawcy wyciągnięcie wobec niego negatywnych konsekwencji.
[1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.
[2] Poza art. 5 ust. 4, art. 25 ust. 1 pkt 8 oraz przepisami rozdziału 4 (przepisy dot. zgłoszeń zewnętrznych – art. 30-50), które wejdą w życie 25 grudnia 2024 r.
[3] Ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. poz. 928).
[4] Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r. poz. 1121).
[5] Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248 z późn. zm.).
[6] Zdefiniowanych w art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie sygnalistów.
