Ustawa o sygnalistach wersja 6.0.

W dalszym ciągu trwają prace nad projektem ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa („Projekt”, „Ustawa”), który według ogólnych założeń ma chronić osoby zgłaszające nadużycia prawa w danym zakładzie pracy przed działaniami odwetowymi, jak np. zwolnienie. Celem Projektu jest implementacja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii („Dyrektywa”). Polski prawodawca spóźnia się ze spełnieniem obowiązku wdrożenia postanowień Dyrektywy już ponad rok – termin na wprowadzenie ustawy upłynął bowiem 17 grudnia 2021 r. Czy w związku z tym możemy spodziewać się intensyfikacji prac nad Projektem?

O ile wcześniejsze wersje projektu wprowadzały modyfikacje kosmetyczne, tak ostatnie zmiany (z 13 grudnia 2022 r. oraz 5 stycznia 2023 r.) wprowadzają gruntowne zmiany w systemie zgłaszania naruszeń. Wrażenie dynamiki w tym zakresie wprowadza także opatrzenie Projektu wzmianką „tekst ostateczny”. Może to oznaczać, że zmierzamy właśnie ku finalizacji prac nad Ustawą. Poniżej zwracamy uwagę na najważniejsze zmiany w toku prac legislacyjnych.

Ograniczenie ochrony poprzez dodatkowy warunek – przesłanka naruszenia interesu publicznego

W art. 6 projektowanej Ustawy wprowadzono zmianę polegającą na modyfikacji podstaw ochrony sygnalistów – osoba zgłaszająca naruszenia prawa będzie chroniona wyłącznie w przypadku gdy informacja dotyczy interesu publicznego. Zgłaszający musi mieć w tym zakresie „uzasadnione podstawy”.

Zmiana ta może znacząco ograniczyć liczbę zgłoszeń, bowiem naruszenia prawa, dotykające jednostek oraz ograniczone swoim zasięgiem wyłącznie do samego przedsiębiorstwa a tym samym nie oddziałujące powszechnie – nie znajdują się w zakresie regulacji omawianej Ustawy. Warto wskazać w tym miejscu, że zgodnie z orzecznictwem, przez przesłankę interesu publicznego, rozumieć należy „respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej”[1]. Chodzi tu zatem o takie wartości jak wolność, życie i zdrowie publiczne czy ochrona środowiska naturalnego. Należy jednak zauważyć, że jest to pojęcie nieostre i z pewnością pozostawia szeroki zakres swobody po stronie organu stosującego prawo.

Oznacza to, że właściwy organ będzie musiał zbadać zgłaszane naruszenie nie tylko pod kątem bezprawności, ale także jego relacji do interesu publicznego. W razie niespełnienia tej przesłanki wobec braku kolizji z interesem publicznym, sygnalista nie znajdzie ochrony pomimo że poinformował o nieprawidłowościach.

Jest to o tyle istotne, że wedle pierwotnych założeń, wiele potencjalnych naruszeń dotyczyć miało także spraw wewnętrznych danego przedsiębiorstwa. W przypadku gdy sygnalista nie będzie w takich sytuacjach chroniony przed działaniami odwetowymi, bądź nie będzie miał dostatecznej pewności co do spełnienia kryteriów ochrony, może to stanowić czynnik zniechęcający do dokonywania zgłoszeń, tym samym system ochrony sygnalistów może być dysfunkcyjny.

Urzędowe poświadczenie ochrony sygnalistów

W 5. Wersji Projektu, opublikowanej w grudniu 2022 roku, znalazła się zmiana polegająca na wprowadzeniu nowego uprawnienia sygnalistów do uzyskania, na wniosek, zaświadczenia o podleganiu ochronie, wystawianego przez organ, który powinien zająć się rozpatrzeniem zgłoszenia. Warto zauważyć jednak, że projektodawcy wychodzą w tym zakresie naprzeciw oczekiwaniom prawodawcy Unijnego. Artykuł 20 ust. 1 lit. b Dyrektywy przewiduje bowiem możliwość wprowadzenia zaświadczenia o kwalifikowaniu się do objęcia ochroną, jeżeli rozwiązanie takie możliwe jest do wprowadzenia na gruncie prawa krajowego.

Funkcją takiego instrumentu jest m. in. możliwość powoływania się przez sygnalistę przed innymi organami, w tym także sądami, na okoliczność skutecznego dokonania zgłoszenia zewnętrznego

Należy jednak zauważyć, że ostatnia wersja Projektu przewiduje, ze zaświadczenie podlegania ochronie wydaje się dopiero po uprawdopodobnieniu zaistnienia naruszenia prawa. Zmiana ta może więc utrudniać uzyskanie ochrony poprzez sygnalistów, bowiem organ przyjmujący zgłoszenie będzie miał dużą swobodę w zakresie oceny podstaw wystawienia zaświadczenia – decyzja w tym zakresie podejmowana będzie w oparciu o niejasne kryteria ustalania stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia naruszenia.

Zgłoszenia zewnętrzne do Państwowej Inspekcji Pracy

Osoba, która w ramach wykonywanej pracy dostrzeże naruszenie prawa, ma do wyboru dwie ścieżki zasygnalizowania zauważonych incydentów – może skorzystać z procedury wewnętrznej, ograniczonej w ramach danego przedsiębiorstwa (zgłoszenie wewnętrzne), bądź może skierować sprawę na zewnątrz, zgłaszając ją do odpowiedniego organu publicznego (zgłoszenie zewnętrzne).

Zgodnie z art. 30 ust. 2 zgłoszenie zewnętrzne jest przyjmowane przez organ publiczny. Jednakże, jak stanowi ust. 3 powołanego przepisu, każde zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane także do Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku, gdy zgłaszający nie może samodzielnie określić właściwego organu.

Pierwotnie organem tym miał być Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazywano wówczas, że organ ten jest powołany do ochrony praw obywateli, a jego niezależność i niezawisłość gwarantuje Konstytucja RP [2]. Ostatecznie jednak, w ramach określenia procedury zgłoszeń zewnętrznych, postawiono na PIP, wskazując, że przyjmowanie zgłoszeń łączyłoby się w tej instytucji z funkcją udzielania wsparcia i informacji zgłaszającym naruszenia [3].

Wyjątek stanowi jednak sytuacja, gdy zgłoszenie zewnętrzne wskazuje jednocześnie na możliwość popełnienia przestępstwa. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Projektu, organem właściwym będzie wówczas Policja.

Dodatkowo, gdy podejrzenie dotyczy popełnienia przestępstwa związanego m.in. z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, prania pieniędzy czy fałszowania faktur, zgłoszenia można dokonać także do prokuratora (art. 31 ust. 2 Projektu).

Należy zauważyć, że wobec potencjalnych problemów z ustaleniem właściwego organu, przyjęte rozwiązania mogą skutkować sporami kompetencyjnymi w zakresie właściwego rozpatrzenia zgłoszenia, co piętrzy problemy przed potencjalnymi sygnalistami. Za każdym razem, gdy dany organ poczuje się niewłaściwy do zajęcia się zgłoszeniem, może odesłać je do innej instytucji, którą uzna za właściwy, przy czym Projekt w aktualnej wersji nie przewiduje żadnej procedury rozwiązywania wątpliwości w tym zakresie, zatem ewentualne spory rozwiązywane będą w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego (vide art. 49 Projektu).

Prace nad Projektem trwają w ramach Komitetu do Spraw Europejskich. Zanim jednak zostanie on skierowany do dalszych prac w Sejmie, musi zostać jeszcze przyjęty przez Radę Ministrów. Na łamach naszego bloga na bieżąco informujemy Państwa o postępach prac legislacyjnych dlatego zachęcamy do śledzenia naszych wpisów. Szczegóły prac nad Projektem można znaleźć tutaj.

***

Autorami wpisu są adw. Marcin Olchowicz, Partner w Kancelarii RKKW oraz aplikant adwokacki Dominik Pyka, Junior Associate w Kancelarii RKKW.

[1] Por. Wyrok WSA w Warszawie z 18.12.2019 r., VII SA/Wa 1697/19, LEX nr 2777671.

[2] Por. Zestawienie uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych do projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (projekt z dnia 14 października br.), dostęp za pośrednictwem: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12352401/katalog/12822867#12822867

[3] Por. Uzasadnienie Projektu, s. 48.