W obliczu zbliżającego się terminu implementacji do rodzimego porządku prawnego postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii („Dyrektywa 2019/1937”), polski ustawodawca podjął pierwsze widoczne kroki zmierzające do realizacji tego obowiązku.
4 października 2021 r. w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawiły się założenia projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Mimo że na obecną chwilę dysponujemy wyłącznie informacją na temat planowanego projektu ustawy, a tym samym brak jest możliwości odniesienia się do konkretnie projektowanych regulacji, już teraz przybliżenia wymaga kierunek i zakres czekających nas unormowań prawnych.
Dla kogo ochrona?
Ustawa implementująca Dyrektywę 2019/1937 obejmie ochroną osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa, pracujące w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszenia w kontekście związanym z pracą. Gwarancje i środki prawne przewidziane ustawą będą przysługiwały osobom zgłaszającym naruszenia niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy (ustawodawca wymienia tu m.in. umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, kontrakt menedżerski, wolontariat, staż i praktyka), w tym także osobom świadczącym pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze, jak wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy oraz innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą, jak akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej. Bez ochrony nie pozostaną również osoby, których stosunek pracy ustał lub dopiero ma zostać nawiązany, przy uwzględnieniu odmienności statusu prawnego wyżej wymienionych osób, wynikającego z formy świadczenia pracy oraz relacji prawnej z drugą stroną.
Pozycja sygnalisty
Ustawa ma dawać realne narzędzia, wyłączające możliwość narażenia zgłaszającego na jakikolwiek uszczerbek lub możliwość postawienia zarzutu z powodu dokonania zgłoszenia wewnętrznego lub ujawnienia publicznego. Sygnalista nie będzie mógł być zatem niekorzystnie traktowany, umocni się również jego pozycja na gruncie ewentualnych postępowań sądowych (m.in. w przedmiocie wypowiedzenia lub rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy), poprzez odwrócenie ciężaru dowodu, analogicznie do modelu zbliżonego do obowiązującego obecnie w postępowaniach z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu. W przypadku sygnalisty świadczącego pracę w oparciu o umowy cywilnoprawne, ochrona sprowadzać się będzie m.in. do uznania za bezskuteczną jednostronnej czynności prawnej obejmującej rozwiązanie tego rodzaju stosunku prawnego z powodu dokonania zgłoszenia.
Ustawodawca przewidział również szereg innych gwarancji. Warto w tym miejscu wymienić m.in.: prawo dochodzenia odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę, wyłączenie możliwości nałożenia na zgłaszającego odpowiedzialności za szkodę poniesioną przez kogokolwiek, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania dyscyplinarnego, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania w przedmiocie zniesławienia lub naruszenia dóbr osobistych czy wyłączenie odmowy przyznania, ograniczenia lub odebrania uprawnienia z powodu zgłoszenia. Ponadto nieważne staną się postanowienia umów o pracę, aktów prawnych czy czynności cywilnoprawnych, które w sposób bezpośredni lub pośredni będą zmierzać do wyłączenia lub ograniczenia prawa do dokonywania zgłoszeń.
Co istotne, przedstawiony zakres ochrony będzie przysługiwał nie tylko osobie zgłaszającej, ale również pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz powiązanej ze zgłaszającym.
Jak dokonać zgłoszenia?
Dla zapewnienia sygnaliście projektowanej ustawą ochrony, konieczne będzie jego działanie w ramach określonego trybu – ustawa przewidywać ma w tym zakresie trzy możliwości: wewnętrzne kanały zgłoszeń utworzone przez podmioty prywatne oraz publiczne, zewnętrzne kanały zgłoszeń do odpowiednich organów państwa oraz ujawnienie publiczne. W każdym przypadku wymagane będzie dopełnienie przesłanek związanych z rzetelnością postępowania zgłaszającego oraz wiarygodnością zgłaszanych lub ujawnianych informacji. W tym ostatnim aspekcie określony ma zostać wymóg, że zgłaszający powinien mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja o naruszeniu jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia. Istotnym uprawnieniem dla zgłaszającego będzie możliwość monitorowania toku sprawy, tj. uzyskiwania informacji zwrotnych co do podjętych działań, umożliwiających ocenę czy zgłoszenie spotkało się z właściwą reakcją.
Wewnętrzne kanały zgłoszeń
Obowiązkiem utworzenia wewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości, zgodnie z postanowieniami implementowanej Dyrektywy 2019/1937, objęci zostaną pracodawcy zatrudniający co najmniej 50 pracowników oraz podmioty działające w sektorze finansowym, niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników oraz tego czy należą do sektora publicznego czy prywatnego. Pozostałym podmiotom pozostawia się swobodę w zakresie tworzenia wewnętrznych kanałów zgłoszeń, przy czym nawet ich brak nie wyłączy możliwości dokonywania zgłoszeń naruszenia prawa, gdyż pozostanie to możliwe za pomocą kanałów zewnętrznych lub ujawnienia publicznego.
Rzecznik Praw Obywatelskich
Według założeń projektu ustawy organem właściwym do udzielania wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia prawa oraz przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych ma zostać Rzecznik Praw Obywatelskich. Wybór ten uzasadniany jest rolą ustrojową jaką pełni Rzecznik Praw Obywatelskich, tj. ochroną praw obywateli i faktem, że jest przy tym niezależny i niezawisły, a także ma bogate doświadczenie w zakresie udzielania ochrony praw obywatelskich na poziomie prawa krajowego i międzynarodowego. Jak zostało podkreślone, zadania instytucji centralnej będą związane z nadaniem zgłoszeniu właściwego biegu oraz udzieleniem zgłaszającemu wsparcia i niezbędnych informacji. RPO po przyjęciu zgłoszenia będzie przekazywał je do odpowiedniej instytucji, która zobligowana będzie do przekazania zgłaszającemu informacji zwrotnej, podjęcia działań następczych oraz do przekazania RPO kompleksowych informacji dotyczących działań podjętych w związku ze zgłoszeniem.
Ujawnienie publiczne
Ujawnienie publiczne według założeń projektu definiowane będzie jako szeroko rozumiane podanie informacji o naruszeniu do wiadomości publicznej, aczkolwiek, odpowiednio do Dyrektywy 2019/1937, regulacjom ustawy nie będą podlegały przypadki ujawnienia informacji bezpośrednio do prasy zgodnie z przepisami krajowymi. W związku z ujawnieniem publicznym zgłaszającemu będzie przysługiwała ochrona, gdy dokona on w pierwszej kolejności zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego (lub od razu zgłoszenia zewnętrznego), ale w odpowiedzi na zgłoszenie nie zostaną podjęte w terminie żadne adekwatne działania. Wyjątek będą stanowiły przypadki, gdy osoba ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego grozić jej będą działania odwetowe, a także gdy istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy.
Zakres działań i zaniechań
Projektowana ustawa ma tworzyć szerszy zakres przedmiotowy naruszenia, niż zostało to określone w implementowanej Dyrektywie 2019/1937. Ustawodawca zakłada, że przepisy chroniące osoby zgłaszające naruszenia będą miały zastosowanie nie tylko do naruszeń prawa przewidzianych przez Dyrektywę 2019/1937, ale także do wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w niej dziedzinach prawa krajowego, tj.: zamówień publicznych, usług, produktów i rynków finansowych, zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa produktów, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska, ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego, bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, ochrony prywatności i danych osobowych, bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych. Wyłączone natomiast zostaną z powyższego zakresu zamówienia publiczne dotyczące obronności i bezpieczeństwa państwa.
***
Do pełniejszej analizy omawianego zagadnienia wrócimy, gdy tylko ukaże się treść projektowanych regulacji i nadany zostanie jej bieg legislacyjny.
Autorami wpisu są adwokat Krzysztof Sobieski, Senior Associate w Kancelarii RKKW oraz Karolina Goławska, Praktykantka w Kancelarii RKKW.
