Zgodnie z art. 730 § 1 KPC, w każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd można żądać udzielenia zabezpieczenia. Kwestią doniosłą dla wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego jest możliwość korzystania z tego prawa na etapie wnoszenia skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej oraz postanowienie Prezesa Izby o zwrocie odwołania.
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm., dalej: „Pzp”) przemodelowała zasady wnoszenia skargi. Jedną z kluczowych zmian jest wyznaczenie jednego sądu właściwego do rozpoznawania skarg na orzeczenia KIO oraz postanowienie Prezesa Izby o zwrocie odwołania. Zgodnie z art. 580 ust. 1 Pzp sądem tym jest obecnie Sąd Okręgowy w Warszawie, zwany sądem zamówień publicznych.
W kontekście powyższej zmiany zagadnienie możliwości ubiegania się o udzielenie zabezpieczenia nabiera szczególnego znaczenia, gdy zważy się, że w ostatnim orzecznictwie Sądu Okręgowego w Warszawie wyrażano stanowisko o braku prawnej możliwości wnioskowania o udzielenie zabezpieczenia. Konsekwencją tej linii orzeczniczej był m.in. brak możliwości uzyskania zabezpieczenia w postaci zakazania zamawiającemu zawarcia umowy do czasu rozpoznania skargi wniesionej do tego sądu. Wnioski o udzielenie zabezpieczenia składane, czy to przed samym wniesieniem skargi, czy jako jedno z żądań zgłaszanych w treści skargi, były bowiem odrzucane, bez merytorycznego ich rozpatrzenia, jako wnioski niedopuszczalne z mocy ustawy.
Reprezentatywna dla odrzucenia wniosku o udzielenie zabezpieczenia jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt XXIII GCo 7/18. Przyjęto wówczas, że przepis art. 198a ust. 2 poprzedniej ustawy Pzp, znajdujący odwzorowanie w obecnym art. 579 ust. 2 Pzp, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów KPC o apelacji. Postępowanie apelacyjne uregulowane jest w Kodeksie postępowania cywilnego w części pierwszej, tytule VI, dziale V. Postępowanie zabezpieczające uregulowane zostało natomiast w części drugiej Kodeksu. Stąd, jak wskazano ww. postanowieniu: „Brak jest zatem podstaw, aby w postępowaniu o udzielenie zabezpieczenia w postępowaniu wywołanym złożeniem skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej (lub przed wszczęciem postępowania, jak w rozpoznawanym przypadku) orzekać na podstawie przepisów innych niż dotyczące postępowania apelacyjnego, co wprost wynika z brzmienia art. 198a ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Wobec powyższego należało uznać złożony wniosek o udzielenie zabezpieczenia za niedopuszczalny i w konsekwencji – odrzucić wniosek na podstawie art. 370 k.p.c. w zw. z art. 373 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych”.
Argument, który legł u podstaw stanowiska o niedopuszczalności wniosku o udzielenie zabezpieczenia opierał się więc na zakresie odesłania, zawartego w art. 198a ust. 2 poprzedniej ustawy Pzp. Zakres tego odesłania, jak wskazano wcześniej, pozostał niezmieniony w obecnym art. 579 ust. 2 Pzp.
Możliwość uzyskania zabezpieczenia, w przypadku sporów z zakresu zamówień publicznych, ma fundamentalne znaczenie dla rzeczywistego korzystania z prawa do sądu. W przypadku bowiem, gdy zamawiający zawrze umowę po wyroku KIO, na co zezwala mu art. 577 Pzp a contrario, kontynuowanie sporu przed sądem traci w istocie sens, gdyż nawet korzystne rozstrzygnięcie sądu nie otworzy na nowo możliwości zawarcia umowy przez wykonawcę wnoszącego skargę. Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 18 Pzp, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego kończy się w momencie zawarcia umowy.
Celem niniejszego artykułu jest syntetyczne przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem o prawnej dopuszczalności ubiegania się o udzielenie zabezpieczenia na etapie skargi składanej do sądu zamówień publicznych.
- Argumenty natury konstytucyjnej
W wyroku z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo do sądu nie może być rozumiane tylko formalnie, ogólnie jako dostęp do drogi sądowej, ale także materialnie, jako możliwość skutecznego wyegzekwowania, dochodzenia ochrony praw w wyniku postępowania sądowego.
W uchwale z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 58/17, Sąd Najwyższy przesądził z kolei, iż Krajowa Izba Odwoławcza jest „organem powołanym do rozstrzygania sporów mających cechy spraw w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji”. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że sprawa tocząca się wskutek wniesienia skargi na orzeczenie KIO, pozostaje sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Konsekwencją powyższego musi być ukształtowanie sądowego etapu sporu w sposób, który respektuje wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienie prawa do sądu. Na etapie skargi prawo skarżącego do sądu powinno więc umożliwiać uzyskanie nie tylko formalnego dostępu do sądu, ale być realizowane w sposób materialny, czyli umożliwiający uzyskanie skutecznej ochrony swoich praw. Na gruncie sporów z zakresu zamówień publicznych odzwierciedleniem tej ochrony jest z pewnością możliwość doprowadzenia do sytuacji, w której to oferta skarżącego, zgodnie z przepisami ustawy Pzp zostanie wybrana, jako najkorzystniejsza i to z tym wykonawcą będzie możliwe podpisanie umowy w sprawie zamówienia publicznego. W tym stanie rzeczy to właśnie sięganie do przepisów dotyczących postępowania zabezpieczającego, przykładowo poprzez uzyskanie zabezpieczenia w postaci zakazu zawarcia umowy do czasu rozpoznania skargi, będzie stanowiło narzędzie realizacji prawa do sądu, rozumianego nie tylko formalnie, ale i materialnie. Brak ochrony, jaką daje sądowe zabezpieczenie, będzie w przypadku sporów z zakresu zamówień publicznych, sprowadzać prawo do sądu wyłącznie do wymiaru formalnego.
Podsumowując powyższe, przepis art. 579 ust. 2 Pzp, tak jak inne regulacje prawne, powinien podlegać prokonstytucyjnej wykładni, zmierzającej do umożliwienia realizacji prawa do sądu nie tylko w aspekcie formalnym, ale przede wszystkim materialnym.
- Prounijna wykładnia przepisów
W art. 2 ust. 3 tzw. dyrektywy odwoławczej ( dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r.) przewidziano obowiązek wprowadzenia do przepisów krajowych zasady „standstill”. Zasada ta jest realizowana w art. 577 Pzp a contrario.
Obok obowiązku wprowadzenia do przepisów krajowych zasady „standstill”, dyrektywa przewiduje dodatkowo, w art. 2 ust. 1 lit. a), obowiązek wprowadzenia do procedur odwoławczych odpowiednich środków obejmujących m.in.: prawo do przedsięwzięcia, w możliwie najkrótszym terminie, w drodze postanowienia, środków tymczasowych w celu naprawy domniemanego naruszenia lub zapobieżenia dalszym szkodom wobec podmiotów, których to dotyczy, w tym zawieszenia lub doprowadzenia do zawieszenia procedury udzielania zamówienia publicznego lub wykonania decyzji podjętych przez instytucję zamawiającą. Jest to regulacja odrębna od samej zasady „standstill”.
Zapewnieniu zgodności polskich przepisów krajowych z art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy odwoławczej służyć powinno właśnie korzystanie z przepisów dotyczących postępowania zabezpieczającego. To poprzez sięgnięcie do przepisów o postępowaniu zabezpieczającym otwiera się bowiem możliwość przyznania wykonawcy środków tymczasowej ochrony. Postanowienie zabezpieczające, jako środek tymczasowy, będzie ponadto wypełniało inne cele podane ww. przepisie, chociażby służyć będzie zapobieżeniu dalszym szkodom po stronie skarżącego.
- Argumenty dodatkowe
Sprawy dotyczące sporów z zakresu zamówień publicznych, rozpoznawanych w pierwszej instancji przez KIO, a następnie przez Sąd Okręgowy, są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 730 KPC w zw. z art. 1 KPC. W konsekwencji, z racji samego charakteru tych spraw, możliwe jest stosowanie przepisów KPC dotyczących postępowania zabezpieczającego.
Następnie, w orzecznictwie można znaleźć przykłady spraw, w których pomimo braku jednoznacznego odesłania do Części drugiej KPC, przyjęto możliwość stosowania przepisów dotyczących zabezpieczenia. W uchwale z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III CZP 75/18, Sąd Najwyższy przyjął, że w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi, mają odpowiednie zastosowanie przepisy KPC o postępowaniu zabezpieczającym. W sprawie tej Sąd Najwyższy wskazał, że pomimo, iż ww. ustawa odsyła wyłącznie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu nieprocesowym, to nie stoi to jednak na przeszkodzie do sięgania do przepisów dotyczących postępowania zabezpieczającego. Analogicznie, także w przypadku art. 579 ust. 2 Pzp, sam zakres odesłania, nie może automatycznie przesądzać o braku prawnej możliwości sięgania do przepisów KPC regulujących postępowanie zabezpieczające.
Wypada też wskazać, że w orzecznictwie innych sądów, kwestia prawnej dopuszczalności wnioskowania o udzielenie zabezpieczenia w przypadku sporów z zakresu zamówień publicznych, nie budziła wątpliwości (przykładowo: postanowienie SO w Łodzi z dnia 20 lutego 2017 r., sygn. akt XIII Ga 40/17; postanowienie SO w Katowicach z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt XIX GCo 7/17, postanowienie SO w Krakowie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt XII Ga 350/09, postanowienie SO w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt V GCo 14/14; postanowienia SO w Warszawie z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt XXIII GCo 84/15; z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt XXIII GCo 81/15; postanowienie z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt XXIII GCo 80/15; postanowienie z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt XXIII GCo 69/15; postanowienie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt XXIII GCo 63/15).
Podsumowanie
Istnieje szereg rzeczowych argumentów przemawiających za prawną dopuszczalnością wnioskowania o udzielenie zabezpieczenia na etapie skargi na orzeczenie KIO oraz na postanowienie Prezesa KIO o zwrocie odwołania. Z uwagi na wyznaczenie jednego sądu właściwego do rozpoznawania tych skarg, to linia orzecznicza tego sądu, jaka zostanie wypracowana na gruncie art. 579 ust. 2 Pzp, będzie kształtowała sytuację uczestników rynku zamówień publicznych, w tym będzie decydowała o sposobie realizacji konstytucyjnego prawa do sądu. W tym miejscu odnotować należy, że na przestrzeni ostatnich miesięcy w Sądzie Okręgowym w Warszawie, jako sądzie zamówień publicznych, wydano dwa postanowienia, które nie odrzuciły wniosków o udzielenie zabezpieczenia, ale wnioski te oddaliły (m.in. postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych z dnia 25 marca 2021, sygn. akt XXIII Zs 26/21). Złożone wnioski zostały więc poddane merytorycznej ocenie.
***
Autorem wpisu jest adwokat Grzegorz Matejczuk, Counsel w Kancelarii RKKW.
