W dniu 24.6.2021 r. Sejm przyjął nowelizację KPA[1] wprowadzającą termin (10 lat) po upływie, którego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (lub bez podstawy prawnej). W związku z tym zasadne jest odniesienie się do potencjalnych skutków, jakie wywoła ona w obrocie prawnym.
Wprowadzone zmiany
Przyjęta ustawa z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego („Ustawa”[2]) co ciekawe zawiera tylko dwa przepisy prawne. Wprowadzają one jednakże istotne zmiany w postępowaniu nieważnościowym. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma skutek ex tunc (tzn. z mocą wsteczną) i powoduje ono istotną zmianę w obrocie prawnym, tj. umożliwia realizację roszczeń odszkodowawczych, a także wpływa na byt innych decyzji wydanych na podstawie wyeliminowanego aktu.
Art. 1 Ustawy wprowadza zmiany w treści art. 156 § 2 KPA, nadając mu następujące brzmienie:
Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1–4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Art. 2 ustawy nowelizującej wprowadza do art. 158 KPA paragraf 3 o następującym brzmieniu:
Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Ustawa nowelizująca wskazuje także w art. 2 ust. 2, że:
Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Nowelizacja w tym zakresie sprowadza się do dodania pkt 2 z art. 156 § 1 KPA do § 2 tego przepisu. Z pozoru ta niewielka modyfikacja powoduje, że nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, jeżeli od dnia doręczenia (lub ogłoszenia) takiej decyzji upłynęło 10 lat, lub gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozwiązanie to stanowi novum w ramach procedury administracyjnej, bowiem dotychczas możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, bez względu na moment wydania decyzji.
Dotychczasowa praktyka
Zwrócić trzeba uwagę, że w obrocie prawnym często dochodziło do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydawanych kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat temu. Rozwiązanie to nie sprzyjało zapewnieniu bezpieczeństwa oraz pewności w obrocie prawnym. Trudno bowiem było znaleźć wytłumaczenia dla przypadku, gdy po 30 lat po wybudowaniu obiektu budowlanego dochodziło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i wszczęciu postępowania wobec właściciela takiego obiektu, który nie był nawet inwestorem budującym taki obiekt. Problemy te zostały dostrzeżone zarówno przez ustawodawcę, jak i Trybunał Konstytucyjny.
Ustawodawca dokonał w 2020 r. nowelizacji Prawa budowlanego[3] wprowadzając art. 37b, który w ust. 1 wskazuje, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli od dnia jej doręczenia (lub ogłoszenia) upłynęło 5 lat. Rozwiązanie to, zbliżone treścią do nowelizowanego art. 156 § 2 KPA, wprowadza jednak krótszy okres w jakim możliwa jest eliminacja pozwolenia na budowę. Związane jest to z faktem, że w ramach realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę dochodzi do powstania obiektu budowlanego, bowiem po ewentualnym stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, obiekt ten w dalszym ciągu fizycznie istnieje.
Stanowisko TK
Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12.5.2015 r. (sygn. akt P 46/13) stwierdził niezgodność art. 156 § 2 KPA z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten zapadł na tle pytania prawnego WSA w Warszawie, który dostrzegł wątpliwości w zakresie możliwości nieograniczonego w czasie stwierdzenia nieważności decyzji – wydanej w 1948 r. – w przypadku gdy przez długi czas dany podmiot korzystał z aktu administracyjnego, jako jego adresat i było to przez organy dysponujące władztwem administracyjnym tolerowane i akceptowane. Sąd zakwestionował „poszukiwanie sprawiedliwości po kilkudziesięciu latach”.
Trybunał przychylił się do wątpliwości zgłoszonych przez WSA w Warszawie i przyjął, że „jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia – z zasady bezpieczeństwa prawnego”. Trybunał dodał także, że „dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji”.
Wyrok ten stanowił podstawę do wniesienia projektu nowelizacji KPA W uzasadnieniu do projektu Ustawy[4] wprost stwierdzono, że nowelizacja ma na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Ocena zmian
Z powyższych względów, należy zaaprobować nowelizację KPA. W istocie wprowadza ona kluczowe zmiany do postępowania nieważnościowego, jednakże zmiany te wynikają z obiektywnych okoliczności.
Zwrócić należy uwagę, że sama nowelizacja rozwiązuje wyłącznie problem zakresu zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. Bezsprzeczne jest, że wyrok ten jest wiążący w ramach procesu stosowania prawa. Nie wskazuje on jednakże jaki upływ czasu od momentu doręczenia decyzji (lub ogłoszenia) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. NSA w jednym z wyroków przyjął, że okres ten powinien wynosić nie mniej niż 30 lat i nie zgodził się z odmową stwierdzenia nieważności decyzji wydanej 14 lat wcześniej[5]. W konsekwencji, ograniczenie czasowe w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obowiązuję w systemie prawa od ponad 6 lat.
Pokazuje to, że bez względu na to, czy omawiana nowelizacja KPA zostanie uchwalona, obecnie i tak nie jest możliwe nieograniczone w czasie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nowelizacja ta będzie wywierała skutki dla wszczętych postępowań, które zostaną umorzone w mocy prawa. Jednakże na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ administracji oraz sąd administracyjny w ramach takiego postępowania powinien i tak odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.
Do rozważania zostaje możliwość wydłużenia okresu stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (lub bez podstawy prawnej) z 10 na 30 lat, stosownie do stanowiska zaprezentowanego przez NSA. Zgodzić się należy z poglądem przedstawionym w tym judykacie, że przesłanka rażącego naruszenia (braku podstawy prawnej) jest najbardziej poważną i okres wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności z jej powodu, powinien być dłuższy niż w przypadku innych przyczyn (np. naruszeniu przepisów o właściwości).
Autorem wpisu jest radca prawny dr Adrian Sypnicki, Senior Associate w Kancelarii RKKW.
***
[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako: KPA
[2] http://orka.sejm.gov.pl/opinie9.nsf/nazwa/1090_u/$file/1090_u.pdf.
[3] Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471).
[4] Druk sejmowy nr 1090, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1090 .
[5] Por. wyr. NSA z 28.04.2017 r., II OSK 299/15.
